נדחתה עתירה להורות על ביטול "מכר ללא תמורה"

1. עתירה להורות על ביטול "מכר ללא תמורה" של חלקה 665 בגוש 6581 ברעננה למשיבה 2, ועל   רישום הבעלות בחלקה על שמה של העותרת.

העובדות

2. העותרת היתה הבעלים הרשום של חלקות 344 ו- 345 בגוש 6581 ברעננה (להלן: החלקות המקוריות). ביום 16.8.1979 פורסמה בי.פ 2559 הודעה בדבר אישור תכנית מתאר מקומית מס' רע/231/1 (להלן: התכנית). מטרות התכנית היו לחלק את החלקה למגרשי בניה ולהפריש שטח לבניין ציבור, כמו גם לקבוע שטח פרטי פתוח וזכות מעבר לרכב וצנרת תיעול (סעיף 11 לתקנון התכנית). במסגרת התכנית פוצלו החלקות המקוריות למספר חלקות בהן חלקה 665 נשוא העתירה (להלן: החלקה), וייעודה נקבע לבניין ציבור.

ביום  3.2.1983 פורסמה בי.פ 2889 הודעה בדבר אישור תכנית מתאר מקומית מס' רע/171/1 שחלה על שטח של 463 דונם וכוללת גם את החלקה. התכנית חזרה ואישרה את תכנון החלקה.

בשנת 1998 הועברה הבעלות בחלקה לעירית רעננה במסגרת מכר ללא תמורה.

טענות העותרת:

3. העותרת מבקשת להחיל על המקרה דנן את דיני ההפקעה ולקבוע כי יש להשיב את החלקה לבעליה תוך שינוי ייעודה ממבנה ציבור למגורים, מאחר שהמשיבה 2 אינה עושה בה כל שימוש. לטענת העותרת, החלקה אינה מנוצלת על ידי המשיבות לייעודים שלתכליתם הועברה להן. משנת 1979 ועד ליום הגשת העתירה עשו המשיבות שימוש מינורי בלבד בחלק קטן בשולי החלקה בשטח של 121 מ"ר מתוך שטח של 1102 מ"ר וזאת לצורך מועדון קלפים. העותרת טוענת כי הן מבחינת היקף ניצול החלקה והן מבחינת הייעוד לשמו נוצלה, לא מתקיימת הצדקה להמשך החזקתה על ידי המשיבות. עוד טוענת העותרת כי אף החלקות השכנות לחלקה, חלקה 448 וחלקה 346, הנמצאות בבעלות המשיבה 2, אינן מנוצלות לצרכים ציבוריים. עוד נטען כי מועדון הקלפים הבנוי בחלקו על החלקה ובחלקו על חלקה 346 יכול היה להיבנות כולו על חלקה 346 ששטחה הינו 2,623 מ"ר. כך או כך טוענת העותרת כי הבניין בו מאוכלס מועדון הקלפים נבנה ואוכלס ללא היתר.

4. המשיבים מבקשים כי העתירה תידחה. לטענתם, התכנית אשר הועידה את החלקה למטרות ציבוריות הייתה פרי יוזמתה של העותרת עצמה אשר רכשה את חלקות המקור ערב אישורה של התכנית. עוד נטען, כי התכנית השביחה את נכסיה של העותרת מאחר שבעקבותיה הוגדלו זכויות  הבניה במקרקעין, מה עוד שללא הפרשת השטחים הציבוריים לא ניתן היה למצות את מירב הפוטנציאל הגלום בחלקה.

5. טענות משפטיות כלליות יותר מועלות על ידי המשיבים באשר לטיבה של הפעולה המשפטית שמכוחה הועברה החלקה לבעלות המשיבה 2. על פי הטענות, אין עסקינן בהפקעה אלא בהעברה רצונית ורציונלית אשר תמורה בצדה. טענה משפטית נוספת נוגעת למיצוי ההליכים- המשיבות טוענות כי העותרת לא מיצתה את ההליכים העומדים לרשותה על פי חוקי התכנון והבניה וכי בפנייתה לבית המשפט היא עוקפת את ההסדר הקובע כי מוסדות התכנון הם המוסמכים לבטל תכנית ולשנות את ייעוד המקרקעין.

6. לגופו של עניין טוענות המשיבות כי המטרה שלשמה הועברה החלקה עודנה רלוונטית, וכי הייעוד הציבורי שלה לא נזנח. על פי המשיבות, על החלקה נשוא העתירה נבנה בניין ציבור בהתאם להוראות התכנית. הן מציינות כי כבר בשנת 1979, שנת אישור התכנית, התקשרה המשיבה 2 עם מועדון כדורת ברעננה ובהמשך לכך נבנה מועדון כדורת על החלקה. לעניין זה אין כל רלוונטיות לשאלה אם מועדון הכדורת נבנה בהיתר אם לאו. גם לשאלה אם מתנהל במקום מועדון קלפים אין חשיבות. כך או כך המשיבות פועלות כנגד הגורמים שעשו במקום שימוש למועדון קלפים ונחיצותו של המבנה בעינה עומדת.

עוד נטען כי המשיבות אינן מזניחות את היעוד הציבורי בחלקה. המשיבות מצביעות על מגמה תכנונית המנחה אותם כיום ולפיה מקודמות תכניות המשנות יעודים מבניין ציבורי לשטח ציבורי משולב בנוי ופתוח. הדבר בא לידי ביטוי הן בתכנית רע/1/220/ב והן בתכנית רע/565/1 החלה על כל מרחב תכנון רעננה. מעבר לכך מצביעות המשיבות על כי במרחב התכנוני בו ממוקמת החלקה מומשו שטחים רבים שיועדו למבני ציבור ופותחו שטחי ציבור פתוחים.

7. בסיכומיה התייחסה העותרת לטענות המשיבות. בראש ובראשונה ביקשה להדגיש כי בניין הציבור שלכאורה נבנה על החלקה לא אמור היה להיבנות עליה. על פי החוזה הקיים לגבי בניין הציבור, צריך היה הבניין להיבנות על חלקה 448. אשר על כן בנייתו על החלקה נשוא העתירה מהווה השגת גבול ופלישה שאינה כדין. עוד טוענת העותרת כי הטענה בדבר קיומו של מרחב תכנוני אחד שתכליתו ציבורית אינה נכונה אף היא. חלקה 448 הצמודה לחלקה נשוא העתירה מיועדת למטרות כדורת וסקווש. חלקה 346 הצמודה אף היא לחלקה, מיועדת לשמש כהשלמה למוסד "שקמה" לאחר שמוסד שקמה ישלם למשיבה 2 כסף. לגבי החלקה נשוא העתירה אין כל חוזה או החלטה אופרטיבית. עוד טענה העותרת כי לא ברורה סמכותה של העירייה להשכיר את החלקה הנ"ל לגופים פרטיים או לגבות מהם כספים, ויותר מכך לא ברור מדוע העותרת עצמה לא יכולה להפעיל את החלקה למטרות שלשמן היא מופעלת כיום על ידי גופים פרטיים אחרים.

דיון

8. לאחר שחזרתי ועיינתי בכתבי הטענות של הצדדים הגעתי למסקנה כי דינה של העתירה להידחות.

העתירה שלפניי מעלה שתי שאלות עיקריות: האחת - האם יש להחיל על עסקת ה"מכר ללא תמורה" שבמסגרתה הועברה החלקה נשוא העתירה לבעלות המשיבה 2, את דיני ההפקעה. השנייה - האם המשיבה 2 לא ניצלה את החלקה שהועברה לבעלותה למטרות ולייעודים שלשמם הועברה לבעלותה. לשתי השאלות חשיבות מכרעת באשר לסעד המבוקש על ידי העותרת, ותשובה שלילית לכל אחת מהן תייתר את הדיון ברעותה. הגעתי למסקנה כי אין להחיל את דיני ההפקעה על החלקה נשוא העתירה מאחר שהעותרת לא הוכיחה שהעברת המקרקעין למשיבה 2 נעשתה בדרך של כפייה. מסקנה זו מייתרת את הדיון בשאלה השנייה שהוצבה על ידי העותרת. אסביר:-

9.  השאלה אם יש להחיל על עסקת "מכר ללא תמורה" את הדינים החלים על אקט ההפקעה עלתה בפסיקה בשנים האחרונות בהקשרים שונים: בע"א 6663/93 צאיג נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון, פ"ד נה 1, 49 קבע בית המשפט מפורשות, כי העברה מרצון של מקרקעין, אשר מבחינה מהותית היא דומה להפקעה, תבוא במניין השטח שרכישתו על ידי הרשות פטורה מתשלום פיצויים. בבג"ץ 839/86 לופט נ' שר הפנים, פ"ד מב(2), 157), נקבע כי אין מקום לגישת הרשויות לפיה אין להביא בחשבון, לצורך קביעת שיעור הפיצויים עבור מגרשיהם של העותרים, בצורה כלשהי, אותו חלק מן המגרשים שניטל בהסכמתם במסגרת תכנית פרצלציה לצרכי ציבור. בע"א 2515/94 לוי נ' עיריית חיפה, פ"ד נ(1), 723) צויין בהערת אגב כי יתכן שבנסיבות מתאימות תיחשב העברה של מקרקעין לצרכי ציבור שלא בתמורה ושנעשתה בהסכמה, כהעברה מן הסוג הנכלל בסעיף 2(3) לחוק לתיקון דיני הרכישה הן מטעמים הנוגעים לפרשנותו של החוק הספציפי והן בשל נסיבות ספציפיות הנוגעות לאופן ההתקשרות בין הצדדים ומהות ההסכמה ביניהם. פסקי דין אלו ביטאו את השינוי ההדרגתי שחל במעמדם של מקרקעין שהועברו בעסקת "מכר ללא תמורה" וכירסמו בעמדה המסורתית שלפיה עסקת "מכר ללא תמורה" הינה עסקה הסכמית-חוזית לכל דבר ודבר. הלכות אלו המשוות בהקשרים שונים בין מקרקעין מופקעים למקרקעין שהועברו במכר ללא תמורה, הצטרפו להלכות מעודכנות בדיני ההפקעה אשר קבעו את חובתה של הרשות להשיב מקרקעין שהופקעו לידי בעליהם כאשר הוכח כי התקיים שיהוי בניצולם של המקרקעין או כי שונה ייעודם (למשל: בג"ץ 75/57 קלמס נ' הועדה המקומית לבניה ותכנון ערים ת"א-יפו, פ"ד יא, 1610, ע"א 540/77 סניטובסקי נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, פ"ד לב(2), 561, בג"ץ 67/79 שמואלזון נ' מדינת ישראל, פ"ד לד(1), 281, בג"ץ 174/88 אמיתי נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה, המרכז, פ"ד מב(4), 89 ובג"ץ 2739/95 מחול נ' שר האוצר, פ"ד נ(1), 309).

10. קיומן של ההלכות אלו לצד אלו הובילו למסקנה כי לעיתים יש להשוות את דינם של מקרקעין שהועברו ב מכר ללא תמורה לדינם של מקרקעין ש הופקעו גם בכל הנוגע לכללים החלים על השבת מקרקעין לבעליהם הפרטיים. בעת"מ (תל-אביב-יפו) 1366/04 אשר גנין נ' עיריית רמת השרון ואח', תק-מח 2005(1), 3774, נתתי את דעתי על השאלה אם יש להשיב חלקה שהועברה ב"מכר ללא תמורה" לבעליה, אם הרשות המקומית השתהתה בניצולה. לאחר סקירת ההלכות השונות הנוגעות לעניין קבעתי כי :

" הפתרון לשאלה שבפניי טמון, לדעתי, ברציונל העיקרי עליו אנו מבססים את חובת השבתם של מקרקעין לבעליהם על ידי הרשות- ההגנה על זכותו הקניינית של הפרט אל מול הרשות. ככל שנמצא כי זכות הקניין של הפרט נפגעת כתוצאה מהעברתם של מקרקעין לרשות ציבורית במסגרת מכר ללא תמורה, במידה הדומה לזו שבהליך של הפקעה, כך ניטה לדחות את ההבחנה בין שני ההליכים. אז נוכל גם לקבוע כי עקרונות העל החלים על נושא ההפקעה רלוונטים ומשפיעים גם על העברתה של קרקע ללא תמורה" (ההדגשה אינה במקור- מ.ר).

דברים דומים צוינו גם בפסקי דין נוספים שיצאו מבתי המשפט המנהליים כגון עת"מ (תל-אביב-יפו) 1423/04 רבקה קרמר נ' המועצה המקומית אבן יהודה ואח', תק-מח 2007(1), 4897 ,עמ' 4908, ולפיהם: